Pulling the Pieces Together: Health and community actors as levers of local response in...


The first part of this study, conducted by Yemen Policy Center in December 2020 during the first wave of the pandemic in Yemen, presented the factors that prevented security institutions from playing a more effective role in the field of public security in the city of Taiz as early Covid-19 measures were being issued. A series of field interviews collected by Yemen Polling Center highlighted a range of factors and how they had become obstacles to implementing an effective campaign to confront the Covid-19 pandemic. Lack of resources, the historical lack of confidence in security institutions, and the divergence of interests between government agencies, led to insufficient coordination and unwanted interference from government institutions.

Over the duration of the research project and moving through the first and second waves of the pandemic as the data was collected and analysed we saw the pre-existing conflict and socio-economic conditions in Yemen being exacerbated by Covid-19. In Taiz as our first area of focus, a number of socio-economic challenges, included the reliance of large segments of society on daily-paid jobs, combined with increased population density, inflation of the Yemeni riyal and social unrest. Prior to the slight appreciation of the Riyal that was seen recently following the UN announcement of a two month truce on 2nd April all of the conditions described in our study had continued to make it difficult to implement measures to prevent the spread of Covid-19 given peoples’ needs These conditions undoubtedly added additional burdens to an already exhausted network of institutions. The gap between the availability of state services and public needs became clear in the first part of the research with people saying that the measures announced by the state were rarely designed to meet the harsh local living conditions in Taiz. Government institutions were not effective in communicating with the public and this tended to be a pattern across both parts of the research. The community had welcomed police participation in the enforcement of Covid-19 measures but due to a lack of resources, public expectations were low, and the police were ultimately unable to build confidence through their performance. Public trust and by extension expectation was found to be substantially higher in local doctors and nurses and in health focused CSOs in the second part of the study.

Here in the second part of the study led by Political Settlements Research Programme (PSRP) / PeaceRep, in Taiz and Hadhramaut, emerged the indispensable role of local health actors and Civil Society Organizations (CSOs) as a link between state institutions and wider society. In part one in Taiz, Yemen Policy Center had also found that as part of police-community relations on the ground in Taiz if implementation of policies was to be likely there was a need for CSOs to take into account and engage with the political dynamics and economic interests of security institutions and how this impacts local authorities and subsequent effective policy planning. In the second part our study we saw the Covid-19 response efforts of local health actors and CSOs in part holding the civic-authority relationship together in the face of yet another health crisis in Yemen. In supplementing a range of local authority initiatives they displayed an understanding of the dynamics of policy planning and security actor interests that Yemen Policy Center had identified the need for. Participants in part two described an understanding of donor and local authority relationships in the decision making processes around development and health projects. Health actors and CSOs led field responses, raised awareness and convened medical and financial resources channeling these efforts towards rural areas or households and communities critically in need.

We saw overlaps with the major themes arising from Yemen Policy’s study continuing to emerge in the answers of respondents involved in PSRP’s study. We saw police both unable and in some cases unwilling to enforce Covid-19 measures controlling mosque gatherings or marketplaces where Yemen Policy Center had identified a clear need for police to prioritise the interests of communities. As medicines were increasingly described as disappearing from markets in part two, local health actors and CSOs partly bridged the gap and sourced medicines to households in need or to isolating households. We had also seen a need in the first part for local authorities to engage and consult more with informal and formal security actors in order to ensure the wider security sector has an interest in successfully implementing orders. In the second part we saw health teams and CSOs displaying an innate ability to negotiate access at checkpoints pushing armed actors to communicate with their affiliated local authority health offices, navigate contested areas around frontlines sometimes without vehicles and build relationships with a range of armed actors in both governorates in order to gain access to areas and deliver Covid-19 responses.

Beyond the hopeful development in the announcement of a presidential council in early April, negotiation and cooperation between actors at the local level, that provide health responses and critical services  remain critical alongside deliberations around a new direction towards a political settlement, and beyond this. The modalities through which local systems were adopted among local actors are imperfect, but in the face of ongoing intense pressure and the further strain caused by the pandemic they have continued to function, demonstrating that civil society-led responses can create a level of stability and social acceptance beyond national directive or coordination. While it is partly true that people have not adhered to information or protective measures during the Covid-19 pandemic simply because they could not, or because they have lost all trust in the state, it is also important to understand the effectiveness of collective local community and community health oriented responses. We saw local communities setting up field hospitals in remote areas able to receive patients from neighbouring governorates, CSOs and local health teams travelling into remote areas and villages around frontlines to raise awareness about Covid-19, health teams distributing medicines and oxygen to households with identified cases most critically in need and CSOs usually focused on other illnesses such as cancer redirecting their focus to respond, carrying face masks and cleaning products to households and leading awareness raising campaigns.

While the actors that make up these local networks have not been included in the national peace process and political deliberations, they have continued to manage complex conflict conditions, to maintain a reasonable level of societal function. In the context of a response to the pandemic, continued state collapse, further stalls to the peace process and calls to reform the peace process and more deeply the social contract in Yemen, this study is another reminder that none of this should detract from the strengths of civil society-led and local responses. As an equally important part of the social contract, these actors continued to display a fundamental understanding of societal views of the state and of the conflict and displayed a profoundly cohesive quality during yet another crisis for Yemen.



اوضح الجزء الأول من هذه الدراسة التي أجراها مركز اليمني للسياسات في ديسمبر ٢٠٢٠ خلال الموجة الأولى للوباء في اليمن، العوامل التي حالت دون قيام المؤسسات الأمنية بدور أكثر فاعلية في مجال الأمن العام في مدينة تعز حيث تم تطبيق إجراءات مواجهة كوفيد-١٩المبكرة. سلطت سلسلة من المقابلات الميدانية التي جمعها مركز استطلاع الرأي اليمني الضوء على مجموعة من العوامل وكيف تحولت الى عقبات حالت دون تنفيذ حملة فعالة لمواجهة الجائحة.  وإن أدى الافتقار إلى الموارد وانعدام الثقة في المؤسسات الأمنية وتباين المصالح بين الأجهزة الحكومية إلى تنسيق غير كافٍ وتدخل غير مرغوب فيه من قبل المؤسسات الحكومية. 

خلال فترة المشروع البحثي عبر الموجتين الأولى والثانية من الجائحة حيث تم جمع البيانات وتحليلها، وجدنا الصراع القائم سابقاً والظروف الاجتماعية والاقتصادية المتفاقمة في اليمن بسبب الوباء في تعز أول مجالات تركيزنا، خاصة التحديات الاجتماعية والاقتصادية مثل اعتماد شرائح كبيرة من المجتمع على وظائف مدفوعة الأجر ، إلى جانب زيادة الكثافة السكانية ، وتضخم الريال اليمني ، والاضطرابات الاجتماعية. قبل التحسن الطفيف للريال الذي حدث مؤخرًا بعد إعلان الأمم المتحدة عن هدنة لمدة شهرين في الثاني من أبريل ٢٠٢٢، استمرت جميع التحديات المشار اليها في دراستنا من صعوبة تنفيذ تدابير لمنع انتشار كوفيد-١٩في بلدان معينة. أضافت هذه الظروف بلا شك أعباء اخرى للمؤسسات المنهكة بالفعل. اتضحت الفجوة بين توافر خدمات الدولة والاحتياجات العامة في الجزء الأول من البحث حيث قال المبحوثون إن الإجراءات التي أعلنتها الدولة نادراً ما كانت مصممة لتلبية الظروف المعيشية القاسية في تعز. لم تكن المؤسسات الحكومية فعالة في التواصل مع الجمهور. وبدا أن ذلك صار نمطًا في جزئي البحث.


رحب المجتمع بمشاركة الشرطة في إنفاذ تدابير كوفيد-١٩ولكن بسبب نقص الموارد، كانت التوقعات العامة منخفضة، ولم تتمكن الشرطة في النهاية من بناء الثقة من خلال أدائها. ولكن ثقة الجمهور والتوقعات كانت أعلى بكثير تجاه الأطباء والممرضات المحليين وفي منظمات المجتمع المدني التي تركز على الصحة في الجزء الثاني من الدراسة.


بين الجزء الثاني من الدراسة التي قادها برنامج أبحاث التسويات السياسية  (PSRP) في تعز وحضرموت بدا الدور الذي لا يستغنى عنه للجهات الصحية المحلية ومنظمات المجتمع المدني كحلقة وصل بين مؤسسات الدولة والمجتمع الأوسع. وجد مركز السياسة اليمنية، في الجزء الأول في تعز أن يكون تنفيذ السياسات جزءً من العلاقات بين الشرطة والمجتمع في الواقع، وان هناك حاجة لمنظمات المجتمع المدني لأخذ الديناميات السياسية والتعامل معها في الاعتبار. المصالح الاقتصادية للمؤسسات الأمنية وكيف يؤثر ذلك على السلطات المحلية والتخطيط الفعال للسياسات اللاحقة.


في الجزء الثاني من دراستنا، رأينا جهود مكافحة كوفيد-١٩للجهات الفاعلة الصحية المحلية ومنظمات المجتمع المدني تجمع أطراف السلطة المدنية معًا في مواجهة أزمة صحية أخرى في اليمن. في استكمال مجموعة من مبادرات السلطة المحلية، أظهروا فهمًا لديناميكيات تخطيط السياسات ومصالح الجهات الأمنية التي حدد مركز السياسة اليمنية الحاجة إليها. وصف المشاركون في الجزء الثاني فهمًا لعلاقات الجهات المانحة والسلطات المحلية في عمليات صنع القرار حول مشاريع التنمية والصحة. قادت الجهات الفاعلة في مجال الصحة ومنظمات المجتمع المدني الاستجابات الميدانية، وزادت الوعي وحشدت الموارد الطبية والمالية لتوجيه هذه الجهود نحو المناطق الريفية أو الأسر والمجتمعات التي هي في أمس الحاجة إليها.


لقد رأينا تداخلات مع الموضوعات الرئيسية الناشئة عن دراسة سياسة اليمن مستمرة في الظهور في إجابات المستجيبين المشاركين في دراسة  PSRP رأينا الشرطة غير قادرة، وفي بعض الحالات غير راغبة، في تطبيق تدابير مواجهة  كوفيد-١٩بالذات في المساجد أو الأسواق حيث اوضح مركز السياسة اليمنية الحاجة الواضحة للشرطة لإعطاء الأولوية لصالح المجتمعات. نظرًا لتزايد وصف الأدوية على أنها تختفي من الأسواق في الجزء الثاني، قامت الجهات الفاعلة الصحية المحلية ومنظمات المجتمع المدني بسد الفجوة جزئيًا وتوفير الأدوية للأسر المحتاجة أو لعزل الأسر. وجدنا أيضًا حاجة في الجزء الأول إلى مشاركة السلطات المحلية للتشاور أكثر مع الجهات الأمنية غير الرسمية والرسمية من أجل ضمان اهتمام قطاع الأمن الأوسع بتنفيذ الأوامر بنجاح.  في الجزء الثاني، رأينا فرقًا صحية ومنظمات المجتمع المدني تُظهر قدرة على التفاوض بشأن التنقل وعند نقاط التفتيش مما دفع الجهات المسلحة للتواصل مع مكاتب الصحة التابعة للسلطة المحلية التابعة لها، والتنقل في المناطق المتنازع عليها حول الخطوط الأمامية أحيانًا بدون مركبات وبناء علاقات مع الجهات المسلحة في كلتا المحافظتين من أجل الوصول إلى المناطق وتقديم استجابات كوفيد-١٩.


إلى جانب التطور المأمول في الإعلان عن المجلس الرئاسي في أوائل أبريل، يظل التفاوض والتعاون بين الجهات الفاعلة على المستوى المحلي، التي توفر الاستجابات الصحية والخدمات الحيوية، أمرًا بالغ الأهمية جنبًا إلى جنب مع المناقشات (المشاورات) حول توجه جديد نحو تسوية سياسية . إن الطرائق التي تم من خلالها تبني الأنظمة المحلية بين الجهات الفاعلة المحلية غير كاملة، ولكن في مواجهة الضغط المكثف المستمر والتوتر الإضافي الناجم عن الوباء، استمروا في العمل، مما يدل على أن الاستجابات التي يقودها المجتمع المدني يمكن أن تخلق مستوى من الاستقرار و قبولاً اجتماعياً يتجاوز التوجيه أو التنسيق الوطني. في حين أنه من الصحيح، جزئيًا، أن الناس لم يلتزموا بالمعلومات أو التدابير الوقائية أثناء جائحة كوفيد-١٩لمجرد أنهم لم يتمكنوا من ذلك، أو لأنهم فقدوا كل الثقة في الدولة، فمن المهم أيضًا فهم فعالية المجتمع المحلي الجماعي والاستجابات الموجهة نحو صحة المجتمع. لقد رأينا المجتمعات المحلية تنشئ مستشفيات ميدانية في المناطق النائية قادرة على استقبال المرضى من المحافظات المجاورة ومنظمات المجتمع المدني والفرق الصحية المحلية التي تسافر إلى المناطق النائية والقرى حول الخطوط الأمامية لزيادة الوعي بكوفيد-١٩، وتوزيع الفرق الصحية الأدوية والأكسجين على الأسر التي تم تحديدها والأكثر احتياجًا، وعادةً ما تركز منظمات المجتمع المدني على أمراض أخرى مثل السرطان وإعادة توجيه تركيزها للاستجابة، ولبس الكمامات وتوفير مواد التنظيف إلى المنازل وقيادة حملات التوعية.


في حين أن الجهات الفاعلة التي تشكل هذه الشبكات المحلية لم يتم تضمينها في العملية الوطنية لبناء السلام والمداولات السياسية، فقد استمرت في إدارة ظروف الصراع المعقدة، للحفاظ على مستوى معقول من الوظيفة المجتمعية. في سياق الاستجابة للوباء، والانهيار المستمر لمؤسسات الدولة، والمزيد من التلكؤ في بحث عملية السلام ودعوات الاصلاح السياسية وبشكل أخص العقد الاجتماعي في اليمن.  ان هذه الدراسة هي تذكير اضافي بأنه لا ينبغي لأي من هذا أن ينتقص من نقاط قوة ونجاعة الاستجابات التي يقودها المجتمع المدني والمنظمات الأهلية المحلية. وكجزء مهم من مكونات العقد الاجتماعي حيث اكد هؤلاء الفاعلون في شرح وتمثيل وجهات نظر المكونات المجتمعية المختلفة حول الدولة والنزاع وأظهروا ميزة هام  بشكل مؤثر خلال أزمة اخرى في اليمن.